中图分类号：F840.32；F840.64 文献标识码：A 文章编号：1009-9107（2017）04-0121-07

2006年以来，福建、浙江、贵州等地开始试点政策性农房保险，对农村住房因自然灾害所受损失予以赔付。之后，全国各省市纷纷展开，农房保险得以飞速进步并获得显著效果。2012年12月24日，民政部、财政部、保监会联合下发《关于进一步探索推进农村住房保险工作的公告》（以下简称《2012农房保险工作公告》），需要进一步探索推进农村住房保险工作，不断提升农村住房风险保障水平[1]。到2015年底，农房保险已覆盖全国所有省（自治区、直辖市），参保农房9 358万间，提供风险保障达14万亿元[2]。其中，福建、浙江、广东、广西、贵州、西藏等省区达成了全覆盖。2013年，保监会批复云南、深圳区域拓展巨灾保险试点。深圳率先通过巨灾保险策略并于2014年6月1日正式推行，由此，国内巨灾保险试点在深圳、宁波、潍坊、云南、四川、广东等地陆续展开。2016年5月11日，中国保监会、财政部印发《打造城乡居民住宅地震巨灾保险规范推行策略》（保监发〔2016〕39号）（以下简称《2016地震保险推行策略》）[3]，国内城乡居民住宅地震巨灾保险规范正式实行。目前，农房保险和巨灾保险均处于试点探索阶段，各省（自治区、直辖市）结合当地实质，采取了灵活多样的方法和办法拓展农房保险工作。巨灾保险则在深圳、宁波、潍坊、云南、四川等地拓展试点。应该说，基于现实需要和政策的持续性，在一段时期内，政策性农房保险和以城乡居民住宅地震巨灾保险为代表的巨灾保险两项规范作为国内灾害风险管理体系中的要紧组成部分，将同时存在。

1、农房保险与巨灾保险之间的相似性和差异性

（一）相似性

1.保障民生。两者都是通过保险方法来有效分散灾害损失，保障民众基本生活，维护社会经济秩序，同时减轻政府财政负担，提升其风险管理水平。《2012农房保险工作公告》明确指出，农村住房保险工作是一项民生工程、惠民工程，做好农村住房保险工作，是贯彻落实中央关于保障和改变民生决策的要紧举措[1]，也就是说，保障民生是农房保险工作的最重要目的，各省在颁布策略和实质操作中也充分体现了保障民生这一基本原则。而巨灾保险同样是帮助民众提升灾害风险抵御能力，灾后飞速启动赔付程序，保障民众基本生活需要。《2016地震保险推行策略》中明确提出，城乡居民住宅地震巨灾保险规范应坚持“政府推进、市场运作、保障民生”的原则：“满足人民群众的基本保障需要，充分扩大保障覆盖人群，大大降低保障本钱。”[3]

2.政府主导。政策性农房保险是由政府主导拓展的。这既体目前政府组织推进、财政支持，又体目前规范建设、监督管理上。《2012农房保险工作公告》提出：要充分发挥各级政府的引导和组织推进用途，有条件的地方可通过财政保险费补贴等方法引导和鼓励农户参保，加大规范建设，强化监督检查，为农村住房保险创造好的进步环境[4]。而巨灾保险，特别是我??巨灾保险的政府主导性也是不容置疑的。巨灾保险规范由政府主导打造，政府将巨灾保险事业纳入国民经济和社会进步规划，给予必要的经费支持，通过打折政策支持巨灾保险事业，加大宣传、引导，保证巨灾保险的覆盖面，并参与责任分担，对巨灾保险推行全方位监督、管理和控制。这在国内巨灾保险地方试点中得以充分展示，试点地政府在试点中均较好地发挥了主导用途。《2016地震保险推行策略》提出，要更好地发挥政府有哪些用途，为地震巨灾保险规范的打造和稳定运行打造好的规范环境、法律环境和政策环境。谋划顶层设计，拟定地震巨灾保险规范框架体系，研究有关立法，拟定支持政策[3]。

3.市场运作。市场运行是指商业保险公司负责农房保险与巨灾保险的具体经营活动，销售农房和巨灾保险，负责理赔，并承担基本保险以外的投保人的更多保险需要。《2012农房保险工作公告》提出：要充分发挥市场配置资源的基础性用途，以保险企业的市场化经营为依托，确保保险企业的独立正常运营[1]。《2016地震保险推行策略》也提出，发挥商业保险公司在风险管理、专业技术、服务能力和营业网点等方面的优势，为地震巨灾保险提供承保理赔服务[3]。实践中，国内44家商业财产保险公司（成立之初为45家，后为44家）组建的地震保险一同体，在城乡居民住宅地震巨灾保险规范的准备阶段做了很多工作，并作为保险人负责城乡居民住宅地震巨灾保险的承保、理赔。

4.以住房为标的。农房保险原则上以被保险人自有些、用于平时生活居住的房子为标的。政策性巨灾保险也多以居民住宅为保险标的。在国内，以住宅建筑为主的家庭财产是民众灾后生活的基本保障，也是受灾民众必需的生活资源。每次巨灾之后，国家都投入巨资，作为受灾民众受损住房修理、重建的专项补贴。为此，国内农房保险与城乡居民住宅地震巨灾保险都将保险标的限于家庭财产，特别是居民住宅。

5.基础保障。农房保险与城乡居民住宅地震巨灾保险作为政策性保险，具备肯定特殊性，其基于“低保障、广覆盖”的推行原则，总是保费较低且有财政贴补，假如以住房的市场价格作为保险金额和保险价值的确定标准，未免有失社会公益性，保险公司也很难同意。特别是房产市场价格高居的当下，假如以购置价格或是市场价格为标准，非常难体现巨灾保险的政策性、基本保障性[5]。因此，农房保险和巨灾保险的保险金额都具备有限性。现在各地农房保险保额多在2万元左右；城乡居民住宅地震巨灾保险基本保额设计大致为农村住房2万元、城镇住房5万元。 （二）差异性

1.受益对象。政策性农房保险以农村住房为保险标的，其主要受益对象为拥有农村住宅且常住的农村居民，一些区域（如浙江苍南县）试点中将保障对象扩展到城镇居民住宅，但属个案，现在仍以“保农村住房”为主流；巨灾保险受益对象则无农村、城镇居民之分，只须是符合条件的，都纳入保险范围，都可以投保并受益。实践中，云南大理巨灾保险试点较为特殊，仅以农房为标的。

2.承保风险。农房保险涵盖多种风险，《2012农房保险工作公告》明确了政策性农房保险不只只针对自然灾害，还包含社会风险如失火、爆炸等意料之外事故。但总的来讲，农房保险主要针对中小灾害进行救助和补偿。巨灾保险一般只针对自然灾害风险，而且是损失巨大的自然灾害，如地震、台风、火山、洪涝等。依据承保风险类型，巨灾保险可以分为：（1）单一风险的巨灾保险，如地震保险、洪水保险。国内云南农房地震保险试点、四川地震保险试点均为单一风险。（2）综合风险的巨灾保险。保险范围涵盖多种巨灾风险，如法国巨灾保险规范，国内深圳、宁波、潍坊巨灾保险试点则使用综合性巨灾风险。国内城乡居民住宅地震巨灾保险承保风险主要为地震灾害，其实质是以地震巨灾保险为缺口，达成国内巨灾保险规范的突破。

3.保险金额。农房保险一般以“间”为计损、赔付单位，再设置单个保险合同的最高额度，赔付时严格根据损毁程度确定赔偿金额，无免赔额。如浙江农房保险，每户保险金额225万元，每间最高4 500元，假如全毁，能获得225?f元的保险赔付。而巨灾保险总是设置有给付限额，既有免赔额，又有保险限额，总是还设置有单次灾害总额限制。也即是说，巨灾保险设置有肯定比率的免赔额，单一保单保险金额限额与单次巨灾赔付总额限额。这也是基于巨灾损失的巨大性和不可预计性，在巨灾保险规范设计中，需要贯彻封控原则。

农房保险保额相对较低，各地农房保险保额在2万元左右居多，保额较高的区域相对较少，现在以安徽山区和库区农房保险保额30万元最高。这既是受政府财力限制，也与农村住房本身价值不太高有关。城镇居民住宅地震巨灾保险的保险金额同样遭到限制，但较之农房保险更高。潍坊民生综合保险中家庭财产保险保额为6～75万元。2016年7月1日正式发售的城乡居民住宅地震巨灾保险商品，农村基本保额2万元；城镇基本保额5万元。在此基础上，投保人可依据自己住宅建筑结构，选择更高的保险金额。现在，最高保额为：钢结构、混合结构100万元；砖木结构10万元；其他结构（如土坯）6万元。

4.费率厘定。从现有实践来看，国内农房保险在费率确定上依各地实质而有不同选择。统保模式基本上选择单一费率，自愿及其他模式的基本使用差别费率。巨灾保险亦是依据实践地实质状况而确定费率。现在美国、日本、土耳其等多使用差别费率，其余国家和区域使用单一费率。国内巨灾保险试点中深圳、宁波、潍坊、大理为单一费率；四川、广东、黑龙江为差别费率；城乡居民住宅地震巨灾保险使用差别费率，年保险费=保险金额×年基准费率×地区调整因子×建筑结构调整因子。

5.保险方法。一般而言，农房保险主要采取自愿参保模式。福建等地使用统保模式，是基于政府财政全额支付，农户没支付一分钱，所以只不过被动享受政府提供的福利，而未承担出资义务，本质上并未违反自愿原则。浙江等地使用自愿参保模式，有关政策也明确了“要充分尊重农户意愿，确保农户参保的自主选择权、知情权和自主投保权”[6]。而巨灾保险又不尽相同。理论上，因为巨灾风险的巨大及保险公司承担风险的脆弱性，需要巨灾保险需要有较高的投保率和覆盖面才能尽量地分散风险，确保巨灾保险规范的健康、平稳发展。因此，巨灾保险总是带有肯定的强制性。实践中，深圳、宁波、潍坊、大理、广东、黑龙江等地巨灾保险试点借鉴福建农房保险模式，采取政府统保的方法。四川地震保险试点则采取自愿投保模式。

6.风险转移。农房保险使用市场化运作模式，故以承保的保险公司为核心，由其负责承保、理赔与风险分散工作。这也是基于为农房保险的风险可以通过再保险等市场运作方法予以分散和解决，只有在遇见大灾巨灾时才需要动用大灾风险基金。而巨灾保险因为风险巨大，一般商业保险公司非常难承担，所以总是会采取多种渠道进行风险转移，通过成立巨灾保险基金之类的核心计构的方法加以运作。现在城乡居民住宅地震巨灾保险规范风险转移机制尚未完全明确，暂以一同体、再保险、巨灾专项筹备金为主要渠道。

7.责任分担。政策性农房保险规范中，赔付责任主要由承保机构承担，政府一般负责组织、宣传，提供财政支持，如保费补贴等，较少参与风险承担，现在仅有西藏、成都两地政府在农房保险试点中不同程度地参与了风险承担工作。巨灾保险则因为风险巨大，政府除去政策引导、财税支持外，还需要参与到责任分担中来，如财政支持巨灾保险基金、打造财政专项巨灾风险筹备金、负责巨灾保险的兜底赔付等。因此，在巨灾保险规范中，政府的参与力度总是更大[7]。如在四川地震住房保险试点和国内城乡居民住宅地震巨灾保险规范中，政府作为兜底责任人，将由财政支持为巨灾保险赔付提供最后层次的保额外支持。

2、农房保险与巨灾保险之间的冲突

（一）政策性农房保险未来发展趋势

1.农房保险或将扩大到所有居民住房。作为惠民工程，农房保险现在还是以农村住房为主要标的。这既是由于：国内农村住房建筑结构受限，抵御灾害能力较弱；大部分农村居民收入不高，重建房子经济重压较大；遭到国家财力的限制。事实上，在城镇居民住房中，一些建筑修建时间较长，特别是20世纪90年代之前修建的房子，不少也只不过砖混结构或者砌体结构，抗震、抗涝能力较弱，遇见大灾，特别是巨灾时也极易倒塌[8]。因此，在地方政府财政重压得到缓解的基础上，特别是农房保险保费补贴被纳入中央财政农业保险保费补贴支出之后，农房保险的保险标的能否从单纯的农村住房向城镇住房扩展？能否先一步将年久待修的城镇居民住房纳入，进而将所有住房纳入保险范围？浙江作为试点先锋，前有苍南农房保险扩面扩责尝试，后有宁波镇海区推行的城镇居民住房综合保险，均为大家提供了宝贵经验。2015年6月9日，在贵阳召开的农房灾害保险工作推进座谈会上，民政部救灾司司长庞陈敏指出要把农房灾害保险范围从农村居民住房扩展到城乡居民住房[6]，让大家有了更为广阔的想象空间。 2.农房保险或将涵盖所有巨灾风险。现在国内农房保险实践中，除西藏、广西、青海、甘肃、宁夏、成都、大连涵盖地震风险，其空间方均将地震排除在保险责任以外。而国内是世界上地震活动最为活跃的国家之一，地震风险主要分布在西南、新疆、华北和台湾等区域，具备频率高、分布广、强度大、震源浅、区域差异明显等特点。历史上的多次大地震，导致的损失之大，当居各类巨灾之第一[9]。目前不少地方农房保险将地震风险予以排除，也是由于地震一旦发生，农房大面积损毁，赔付重压很大。然而，这并不应是政策性农房保险将地震风险拒之门外的充分理由。既然是民生工程，怎能忽略威胁最大、损失最大的灾害呢？从政策层面来看，早在《2012农房保险工作公告》中，民政部就提出要渐渐将地震风险纳入。因此，在农房保险的进步过程中，伴随政府财政投入的增加，巨灾风险筹备金等风险分散机制的打造和健全，地震风险势必被纳入农房保险的责任范围，或者说，农房保险终将涵盖所有自然灾害风险。

3.农房保险或将达成全财政买单。现在，除青国外，其余各地农房保险均有财政投入给予保费补贴，福建、湖北、安徽等地更是由财政全额支付，广西财政每年拿出12亿元购买农房保险[10]。事实上，财政补贴比率越高的区域，投保率就越高。广西模式可能是将来国内政策性农房保险的进步方向，即由财政支付基础保额部分的保费，鼓励民众自愿购买商业保险来增加保额，以满足更高的保险需要。当下，不少地方在灾害救济中采取的是农房保险赔付与民政救济并行的方法[11]，那样，能否考?]取消民政救济，将这部分资金投放到农房保险补贴中去，渐渐达成保费由财政大比率补贴甚至全额补贴，真的达成农房保险全方位覆盖。同时又通过投保率的提升进一步分散灾害风险，逐步提升保险金额，使得这一部分财政支出救灾效率最佳化。事实上，这既能达成了农房保险的覆盖面、受益面最大化，最大限度地分散风险，又能通过基础保额的限制对财政支出进行控制，提升了民众的保险意识，激起了民众的投保意愿和热情，壮大了保险市场。如此会充分践行《2012农房保险工作公告》的有关精神[1]。

（二）农房保险与巨灾保险可能出现的冲突

1.功能重叠。同为政策性保险，同以住宅为保险标的，假如农房保险将保险责任和保险标的扩展，将地震风险和城镇居民住宅纳入保险范围之后，农房保险（应改称“政策性住房保险”）因为责任范围涵盖了所有自然灾害及社会风险，远远超越了巨灾保险的责任范围，再加之各级财政的保费补贴，又因为保费处于较低水平，其作为保险商品的竞争优势将远超以城乡居民住宅地震巨灾保险为代表的巨灾保险商品。

2.财政重压。除去中央财政支持外，地方财政在大力进步农房保险的同时，又要在国家政策法规的需要下支持城乡居民住宅地震巨灾保险的进步，地方政府怎么样加以平衡，又或重此轻彼？要支持农房保险应付大灾巨灾风险的能力，打造大灾巨灾风险筹备金，怎么样缓解自己财政重压？如何才能保证有限的财政资金用到刀刃上，达成资金应用效率最大化？

3.民众选择。对于投保人，特别是经济收入不高的农村居民而言，如何选择商品？是选择农房保险还是选择巨灾保险？假如该区域农房保险未涵盖地震风险，选择农房保险意味着即使买了保险，万一地震来了，房子损毁了，仍然不符合理赔标准，拿不到赔款；选择地震这一单一巨灾保险商品，那样在遭遇其他意料之外致使房子损毁时，也没办法获得赔付。若既购买农房保险，又购买巨灾保险，对于原本保险意识就较弱的民众而言，经济重压加强，投保程序繁琐，最后投保率也难免优惠。

3、农房保险与巨灾保险的衔接

农房保险与巨灾保险的并行阶段，其实质就是消弭冲突，有效衔接并最后达成并轨的缓冲过程。从现有规范安排来看，政策性农房保险、巨灾保险地方试点、城乡居民住宅地震巨灾保险将逐步达成并轨，统一纳入以扩责后的城乡居民住宅地震巨灾保险为代表的巨灾保险体系中来。

（一）农房保险与城乡居民住宅地震巨灾保险衔接势必性

1.政策性农房保险仅为过渡性规范安排。大家觉得，农房保险规范与巨灾保险规范终将衔接并融合。甚至可以说农房保险规范，只不过国内在巨灾保险立法尚没有完成、巨灾保险规范刚刚启动、社会保障体系尚未完善的当下，为应付灾害所导致的损失、保障基本民生所使用的过渡性规范，最后还是会纳入综合性巨灾保险规范中来。

2.二者功能设置的互补性。政策性农房保险规范的初衷是为了弥补目前减灾救灾体系中对一些中小灾害的受灾群众进行救助和补偿的缺项[6]，主要针对中小灾害损失，所以实践中绝大部分省份将地震等破坏性较强、损失可能性大的巨灾风险予以排除；而巨灾保险则主要针对地震等巨型自然灾害风险，对受灾民众予以补偿和提供基本保障。二者在此具备肯定的互补性。

3.国家政策法规的积极引导。2015年6月，在贵阳召开的“农房灾害保险工作推进座谈会”上，民政部救灾司司长庞陈敏提出要抓住国务院需要颁布巨灾保险规范的契机，进一步推进农房灾害保险工作，把农房灾害保险范围从农村居民住房扩展到城乡居民住房[6]。

《2016地震保险推行策略》也明确提出，在《地震巨灾保险条例》颁布前，地方政府应将现有农房保险、巨灾保险试点的保障范围扩大至地震风险，达成政策性农房保险、巨灾保险试点与城乡居民住宅地震巨灾保险的有效衔接[3]。也就是说，现行的农房保险试点、巨灾保险地方试点都将逐步与城乡居民住宅地震巨灾保险并轨，纳入巨灾保险规范。政策性农房保险与城乡居民住宅地震巨灾保险的衔接是势必的。

（二）农房保险与城乡居民住宅地震巨灾保险衔接的难题

1.承保风险（责任范围）的问题。各地试点的政策性农房保险，其保险责任范围不只包含巨型自然灾害，也包含一般性自然灾害，甚至将失火、爆炸等意料之外事故纳入[12]。要将这类责任范围各异的农房保险一并纳入城乡居民住宅地震巨灾保险体系，达成有效衔接和并轨，责任范围是个没办法回避的问题。是缩小农房保险的责任范围，将之限制为地震风险？还是扩展地震巨灾保险的责任范围，使之涵盖其余巨灾风险甚至普通风险，进而将前者逐步取缔？可以一定的是，缩小农房保险范围并不可行，只能是将农房保险和城乡居民住宅地震巨灾保险的承保风险都予以扩展，才可能达成有效衔接直至并轨。所以，这已经不是单纯的地震巨灾保险所能解决的问题了。 2.保费补贴的问题。现在的城乡居民住宅地震巨灾保险规范并未对保费补贴做出明确规定，仅仅只不过鼓励地方财政对民众购买地震巨灾保险给予保费补贴。从2016年7月1日商品上市以来的反馈看，各地均持观望态度，尚未颁布保费补贴政策。由此可以一定的是，在详细的《地震巨灾保险条例》颁布前，各地政府暂时不会颁布保费补贴的有关政策，民众暂时很难享受补贴打折。只有在其对有关原则、推行规则作出明确规定之后，各地政府保费补贴才能落实。然而，与城乡居民住宅地震巨灾保险形成鲜明对比的是，各地农房保险（宁夏除外）保费补贴均已落到实处，福建、湖北、安徽等地农房保险更是政府统保、财政买单。在并轨过程中，保费补贴怎么样统一？是拟定全国性统一标准，从中央到地方各级财政分层补贴，还是各地自行拟定保费补贴标准？是财政买单、政府统保还是部分补贴、自愿购买？对于巨灾保险而言，由政府统保财政买单一定是不现实的，只能走部分补贴自愿购买或半强制性投保的模式。那样，在各地农房保险试点和巨灾保险试点中，由财政全额承担保费的这部分民众（包含政府统保对象、未统保省份且由财政支付保费的优抚对象），在城乡居民住宅地震巨灾保险规范的统一安排中，是由财政全额承担还是被保险人自付部分？这类也需要有关法规予以明确。

3.人身保险的问题。现在学界所探讨的巨灾保险，主如果针对以住宅为主的居民家庭财产而言，具备政策性。其是准公共商品，因此暂将是商业保险范畴的企业财产巨灾保险、人身伤害保险排除。而国内政策性农房保险在实践中，渐渐从财产保险范围向人身伤害范围扩展[13]，如厦门设置有自然灾害公众责任保险，浙江苍南县也增加好友员死亡伤残保险。在并轨过程中，对于这类人身伤害保险部分，是弃是留？假如在全国统一条约中排除人身伤害保险，那样，是不是允许有条件的区域地方政府继续以附加险的方法为当地民众购买人身险？反过来讲，能否在居民住宅地震巨灾保险中附加好友身伤害险种，由居民自愿购买（各地政府也可以对之提供保费补贴）？

（三）?r房保险与城乡居民住宅地震巨灾保险衔接的道路径

1.成立专门的管理机构负责巨灾保险的管理工作。现在政策性农房保险在国家层面上主要由民政部牵头，保监会、财政部等部门参与，地方民政、财政、保险监督管理等部门负责具体的管理监督工作，管理体制较为杂乱；而城乡居民住宅地震巨灾保险是由保监会、财政部牵头设立领导小组，具体负责推进[3]。要完成衔接和并轨，统一的、专门的管理机构必不可少。

2.政策性农房保险扩面扩责，城乡居民住宅地震巨灾保险扩责。政策性农房保险保障对象要从现有些农村住房扩展到城乡居民住房，并将地震风险纳入责任范围；城乡居民住宅地震巨灾保险也要逐步将台风、洪水等其他灾害纳入责任范围，两者在保险范围方面达成有效衔接。

3.政策性农房保险提升保险额度，城乡居民住宅地震巨灾保险落实保费补贴。现在农房保险受多方面原因影响，保额相对偏低，在逐步调整政府统保模式并增加中央、地方财政投入的状况下，保险额度尚有提高空间；而城乡居民住宅地震巨灾保险的保费补贴现在还有待进一步落实。

4.妥善解决现有农房保险、巨灾保险试点中人身险的问题。不只部分农房保险试点中扩展至人身意料之外险，巨灾保险地方试点中深圳、宁波、潍坊、大理也有涉及。因此，这既是农房保险与城乡居民住宅地震巨灾保险衔接需要解决的问题，也是巨灾保险地方试点与城乡居民住宅地震巨灾保险并轨所需要解决的问题。

4、政策构想和设计

在此大家可以构想，能否在不久的以后，在国内打造起综合性巨灾保险规范，巨灾保险涵盖所有巨灾风险，能否将扩面扩责后的农房保险保费予以财政全额支付并纳入巨灾保险规范，将之作为巨灾保险的基础保障部分？

在保险规范设计中，第一需要满足两个条件，（1）农房保险扩面扩责，涵盖城乡居民住宅，涵盖地震等所有巨灾风险，并由政府财政全额补贴保费，使之在真的意义上的覆盖全国，惠及全民；（2）巨灾保险商品涵盖多种巨灾风险，是综合性巨灾保险而非单一的地震保险。

在此基础上，将农房保险并入巨灾保险规范，让财政资金全额补贴保费的城乡居民住房保险（涵盖自然灾害和意料之外事故）为国内的民众提供最基本的保障。较低费率的第二档次的巨灾保险则仅仅只针对巨灾风险，涵盖财产险和人身意料之外险，有肯定的保费补贴且由民众自愿投保。较高费率的第三档次的财产、人身商业保险（保险责任同第一档次，包含自然灾害和意料之外事故）则由投保人自主选择。这可能可以成为将来国内巨灾保险规范的最佳选择。